El 2 de agosto de 2013, el Ministerio de Economía y Hacienda hacía público el texto del Anteproyecto de Ley de Servicios Profesionales (AP-LSP), el cual supone una revolución en la concepción de los servicios profesionales en España, causando un gran revuelo -y no menos críticas- entre los representantes de este importante sector de la economía. En consecuencia, el Ministerio decidió abrir un periodo de consulta pública, tras el que publicó una nueva versión con algunas modificaciones el 4 de noviembre de 2013. Sobre este ultimo texto, el CGPJ emitió un informe el 31 de enero de 2014, mientras que el Consejo de Estado hizo lo propio el pasado 13 de marzo. En este momento, está pendiente que el Gobierno elabore el Proyecto de Ley definitivo que será presentado a las Cortes Generales.
1. UNA REVOLUCIÓN PARA LOS SERVICIOS PROFESIONALES EN ESPAÑA.
Según se expone en su preámbulo, el AP-LSP responde a los siguientes objetivos:
- Establecer un marco normativo único para los servicios profesionales, que representan el 9% del PIB y son la principal fuente de empleo cualificado.
- Ajustar el funcionamiento de los Colegios profesionales a la dinámica económica actual, en consonancia con la reforma realizada por la Ley 25/2009, de la Ley de colegios profesionales de 1974, y por la cual se traspuso la Directiva comunitaria de servicios (Directiva 123/2006/CE) que consagra el principio de libre acceso y establecimiento en toda la UE.
- Complementar la regulación de la Ley de Unidad de Mercado (ya aprobada como Ley 20/2013) garantizando en todo le territorio nacional los mismos criterios para el acceso y ejercicio de los servicios profesionales.
Las principales medidas articuladas por el AP-LSP para cumplir estos objetivos son:
- Se distingue entre “profesión regulada”, aquella que exige poseer una cualificación profesional; “profesión titulada”, para la que se exige la tenencia de un titulo académico oficial de educación superior; y “profesión colegiada”, donde la colegiación es obligatoria (art. 3).
- Consagración de los principios de libre acceso y ejercicio (art. 4), de igualdad y no discriminación (art. 5) y eficacia territorial (art. 6). Se admitirán restricciones al acceso basadas en la cualificación (título, nivel educativo, experiencia, etc) siempre que respondan al interés general, sean proporcionales y no descriminatorias, y consten en una ley (art. 7). En este sentido, recordar que el libre ejercicio profesional está reconocido en el art. 35.1 de la Constitución, mientras que la regulación del acceso y ejercicio en las profesiones tituladas se contempla en el art. 36 de la norma fundamental y deberá hacerse siempre por ley.
- Se reconoce la libertad de comunicaciones comerciales (art. 15), prohibiendo las restricción total a la publicidad, y obligando a justificar las restricciones parciales.
- Establecimiento de los derechos (art. 17) y obligaciones (art. 18) básicos para todos los profesionales. También, se sanciona el ejercicio irregular de la profesión (art. 21).
- Se apuesta por la colegiación voluntaria, salvo que por ley, y fundándose en el interés público o la salvaguarda de los derechos de los usuarios, se establezca la colegiación obligatoria para una determinada profesión (art. 26). El resultado es la práctica desaparición de la colegiación obligatoria con contadas excepciones (profesionales legales y sanitarios, fundamentalmente). Cuando la colegiación sea obligatoria bastará colegiarse en cualquier colegio de España para poder ejercer en todo el territorio.
- Regulación de los Consejos de Colegios Autonómicos, por primera vez en Democracia, al estar ausentes en la Ley de Colegios Profesionales de 1974. Sin embargo, no se ha procedido a la anunciada limitación territorial del número de colegios, que pretendía situar a la provincia o la autonomía como unidad mínima. Recordar que en España existen 83 colegios de abogados para 52 provincias, a los que hay que sumar 10 Consejos Autonómicos y el CGAE, una cantidad excesiva dada la coyuntura económica.
Asimismo, el AP-LCSP aborda numerosas cuestiones relativas al funcionamiento interno de los colegios profesionales, entre otras: cuotas de inscripción; auditoria y control externo (el art. 33.2 permitirá a las Comunidades Autónomas, sin previa autorización judicial, deponer a las Juntas Directivas cuando aprecie incumplimientos graves en su funcionamiento y sus requerimientos para corregirlos no sean atendidos); potestad sancionadora (sólo podrán sancionar con la expulsión de la profesión los colegios de adscripción obligatoria); protección de consumidores y usuarios; e incompatibilidades de los miembros de las Juntas Directivas (como la establecida en el art. 3 letra d), que impide simultanear esta condición con la de directivo en mutuas de aseguramiento y previsión social de los colegios, y que tuvo repercusión en el debate sobre la externalización del servicio médico del ICAM).
2. LA SUPRESIÓN DE LA INCOMPATIBILIDAD DE EJERCICIO DE LAS PROFESIONES DE ABOGADO Y PROCURADOR.
EL AP-LSP dedica varias de sus disposiciones finales a modificar otras normas que regulan servicios profesionales concretos. Las Disposiciones Finales Quinta y Sexta abordan los servicios de abogado y procurador, para los que se mantiene la colegiación obligatoria, aunque suprimiendo la incompatibilidad entre ambas en el ejercicio de sus funciones.
Debe señalarse que esta regulación es fruto de la confrontación entre los Ministerios de Economía –que inicialemente planteaba la eliminación del examen de acceso y de la colegiación obligatora, y proponía la compatibilidad total entre ambas– y del Ministerio de Justicia –que habría pulsado en sentido limitador de estas medidas–. Estas diferencias se han acentuado tras el dictamen del Consejo de Estado (véase aquí).
Tradicionalmente, en España los abogados han ejercido la función de asistencia y defensa técnica de los ciudadanos, mientras que al procurador le correspondía la función de representación procesal, gestionando las comunicaciones dirigidas al juzgado por su representado y compareciendo en su nombre al proceso. Esta función de representación era fundamental en épocas pasadas cuando las comunicaciones y el transporte eran mucho más limitados, siendo necesario contar con una representación cualificada cuando el afectado no podía desplazarse hasta donde se encontraba el juez. En cambio, en la actual era de las nuevas tecnologías, con amplio desarrollo de la informatica e internet, se ha cuestionado esta función del procurador, y si acaso debería ser asumida por el abogado, que al final es quien interviene ante el juez. En este sentido, el caso español es un tanto distinto a lo que ocurre en los sistemas de commom law donde la profesión de abogado se divide en las figuras de solicitor (asistente técnico legal) y barrister (análogo a nuestro procurador), este último un especialista en Derecho Procesal y quién efectivamente interviene, por escrito y oralmente, ante los tribunales, mientras que el primero actúa como asesor extrajudicial y en el estudio del asunto de fondo, pero que nunca interviene directamente ante el juez.
Pues bien, la Disposición Final Quinta del AP-LSP por la que modifica la Ley de Acceso 34/2006, elimina la incompatibilidad que pesaba entre ambas profesiones, pudiendo el abogado ejercer la función de representación de su cliente, al tiempo que la asistencia y defensa técnica para lo que bastará con colegiarse en un colegio de procuradores. Por su parte, la Disposición Final Sexta determina que bastará la colegiación de los procuradores en un colegio de abogados para que estos puedan ejercer la profesión de abogado.
Esta nueva regulación responde a un proceso de transformación de la profesión de procurador, en su momento propuesta por el CGPJ, y que se inició en la pasada legislatura con la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de Medidas de Agilización Procesal (que ya recibió un dictamen crítico del Consejo de Estado), y que se ha completado en esta legislatura con el anunciado Anteproyecto de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 3 de mayo de 2013. Con estas reformas, se les otorga funciones hasta entonces resevadas a los Secretarios Judiciales, como son los actos de comunicación procesal (por ej. emplazamientos y citaciones) y de ejecución de resoluciones judiciales (por ej. embargos) conviritiéndolos en colaboradores de la Administración de Justicia, con rango de autoridad pública.
Por último, el AP-LSP cierra este aspecto de la reforma con la supresión de los aranceles existentes hasta ahora para aquellas funciones de los procuradores que no supongan el ejercicio de una función de autoridad pública, rigiendo en todas las demás el principio de libertad de pacto de los honorarios.
3. LIMITACIÓN DE LAS CUOTAS COLEGIALES Y SUS POSIBLES CONSECUENCIAS EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS OFRECIDOS POR LOS COLEGIOS PROFESIONALES.
Sirva resaltar que, los Colegios profesionales son corporaciones de Derecho Público con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, tales como, ordenación del ejercicio profesional, representación institucional, protección de los intereses de los consumidores y usuarios, y defensa de los intereses profesionales colegiados, entre otros (art. 23).
De manera que, las cuotas colegiales irán destinadas a cubrir los servicios que prestan los Colegios con carácter público y obligatorio que se prevén en los art. 34.1 a 38 (y en resumen, colaborar con las Administraciones Públicas, velar por los intereses de los profesionales y los derechos de los consumidores y usuarios mediante la creación de la ventanilla única en la que se facilitará información a tal efecto, así como prestarles servicios de atención, visados de trabajos profesionales, elaboración y publicación de la memoria anual, entre otros), y en consecuencia, el incumplimiento del deber de abonar las cuotas con carácter reiterado se prevé como causa de expulsión (art. 44 in fine). De modo que, los servicios que con carácter voluntario decidan prestar los colegios (por ejemplo, la suscripción de seguros y prestación de servicios de protección social complementaria, a día de hoy incluido en multitud de Colegios en la propia cuota colegial) podrán cobrarse aparte de las cuotas a aquéllos que deseen recibirlos (art. 48).
Respecto a las cuotas colegiales, el texto recoge dos grandes novedades previstas en el art. 26 y en la DA 12ª. Por un lado, se limita el importe de la cuota de inscripción que no podrá superar los costes asociados a su tramitación y en ningún caso, 40 euros (cantidad que podrá ser objeto de actualización por el Gobierno, según la DA 11ª). Y por otro, se fija un importe máximo de cuota colegial en 250 euros anuales (que podrá aumentarse en Asamblea General o actualizarse por el Gobierno), sin perjuicio del régimen especial bonificado para desempleados, y cuotas reducidas para no ejercientes y colegiados de menor antigüedad (art. 48).
Lo aquí tratado ha sido objeto de controversia en tanto en cuanto hay opiniones que advierten que estos cambios podrían incidir negativamente en la calidad de los servicios que se prestan actualmente por los Colegios tanto a colegiados como al público en general, como consecuencia de la limitación de los importes de las cuotas colegiales. Pensemos, por ejemplo, en los adelantos del pago de los honorarios a los abogados inscritos en el turno de oficio, o en los cursos formativos que prestan gratuitamente o con descuentos, lo que puede chochar frontalmente con lo previsto en el art. 54 que dispone que los Colegios deberán favorecer la formación continua de los profesionales como vía de mantenimiento de la calidad de los servicios.
4. PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS FRENTE A LOS PRESTADORES DE SERVICIOS.
Por otro lado, y según el propio texto del Anteproyecto, el fin del mismo es velar por la protección a los consumidores y usuarios ante la incidencia que pueda tener los servicios prestados por los profesionales, y en particular, velar que dichos profesionales cumplan con sus obligaciones, tales como actuar con responsabilidad, formación continúa, acreditación de la solvencia profesional, pago de las cuotas colegiales, evitar conflicto de intereses, tener suscrito un seguro de responsabilidad civil, etc (arts. 1, 18, 19, 20 y 21). Y para ello se establece un régimen de infracciones y sanciones (sin perjuicio de las responsabilidades penales), resultando de aplicación la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (art. 22). A tal efecto, en los Estatutos de cada Organización colegial se incluirá el régimen disciplinario, estando sujetos los profesionales colegiados a la potestad sancionadora de su organización colegial resultando de aplicación la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
De manera que, la colegiación obligatoria se fundamenta en un instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los consumidores y usuarios, creándose la ventanilla única para la mejor defensa de estos en la que se ofrecerá: acceso al Registro de colegiados, procedimientos y vías de reclamación, datos de asociaciones que les ofrecen asistencia, el Código Deontológico (único para cada cada organización colegial en todo el territorio nacional), etc (art. 36 y 43). Además, el Colegio contará con un servicio de atención a colegiados y consumidores y usuarios, encargada de tramitar y resolver las quejas y reclamaciones (art. 37).
5. INEXISTENCIA DE DIÁLOGO A LA HORA DE ELABORAR EL TEXTO DEL AP-LCSP.
Como conclusión, y a la vista del texto, podemos afirmar que pocas veces habíamos podido presenciar tal consenso. El nuevo AP-LCSP ha conseguido poner de acuerdo a las profesiones jurídicas haciendo que todo el sector se una en una firme crítica a la nueva normativa que ha levantado ríos de tinta desde sus primeros borradores.
El Gobierno amparado por las directrices marcadas desde Europa justifica la nueva ley en la necesidad de acabar con una “regulación excesiva, obsoleta y conflictiva entre los profesionales”. Según el Ejecutivo, el objetivo no es otro que fortalecer el principio de libertad de acceso y ejercicio en todas las actividades profesionales. La citada normativa también trataría de eliminar “las barreras injustificadas y desproporcionadas en la prestación de servicios profesionales”, favoreciendo así la competencia y la prestación de servicios a un mejor precio.
Nada más lejos de la realidad. Ninguna de estas justificaciones puede calmar los ánimos de un sector que ha visto como el Ministerio de Economía y Competitividad ha llevado a cabo toda la tramitación normativa sin hacer ruido, sin diálogo. No se entiende esta unilateralidad que ha generado una desconfianza que difícilmente se podrá superar.
El AP-LCSP parte de una liberalización mal entendida que supone una desregulación que traerá consigo la desaparición del control independiente, especializado y sin coste que proporcionan los Colegios Profesionales, cuya infinita lista de funciones, no hace más que velar por los intereses de los ciudadanos.
Como ya se ha expuesto a lo largo del presente trabajo, las medidas que se establecen en la nueva normativa son, entre otras, la liberalización de aranceles de procuradores, colegiación obligatoria restringida o publicación de cuentas, elección democrática y relación de incompatibilidades de los miembros del Colegio. Medidas que a la vista de diversos informes no harán más que mermar los derechos y garantías de los ciudadanos además de encarecer el acceso a la justicia.
Coinciden procuradores (para mayor información véase aquí), el CGPJ y el reciente informe del Consejo de Estado, en destacar la ineficacia de la eliminación de la incompatibilidad de abogado y procurador. Desde el CGAE acentúan los problemas de falta de control que traerá consigo la división de la profesión entre abogados y asesores jurídicos, además de los daños económicos que originará la limitación de cuota de acceso. Unión de Profesionales, en sus alegaciones, ha resaltado la necesidad de mantener la colegiación en todas sus profesiones asociadas y de garantizar la autorregulación de las organizaciones colegiales.
La relevancia social, económica, jurídica y política de la norma hubiese requerido un mínimo diálogo con las instituciones representativas de las profesiones a las que afecta. De dicho debate hubiese surgido un texto realmente útil, y es que nadie mejor que los que lidiamos a diario con los problemas de la Justicia para proponer soluciones.
Ana Robles Gómez
Alberto Neira López
Raquel García Cortegano
Área de Derecho Administrativo
Secretaría Jurídica del JAM
1. Antecedentes
